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    從負債方界定銀行業金融機構及其意義

    • 2016年07月04日 14:03 來源:中國資金管理網
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    目前各國家、地區或國際金融組織對銀行業、銀行業金融機構的界定沒有明確、統一的標準。在銀行業修法迫近之際,本文提出了從負債方界定中國銀行業金融機構的初步設想,并闡述了這一構想的重要意義。

    銀行是一國金融的核心,在以間接融資為主的中國,銀行更是金融的中堅力量,起著舉足輕重的作用。但是,關于銀行業金融機構的定義和范圍,中國各監管部門尚未統一清晰地界定。

    當前我國銀行業金融機構的界定不清晰

    從金融立法角度看

    目前涉及的法律制度有《商業銀行法》和《銀行業監督管理法》?!渡虡I銀行法》中規定:商業銀行是指依法設立的吸收公眾存款、發放貸款、辦理結算等業務的企業法人?!躲y行業監督管理法》中規定:本法所稱銀行業金融機構,是指在中華人民共和國境內設立的商業銀行、城市信用合作社、農村信用合作社等吸收公眾存款的金融機構以及政策性銀行。對在中華人民共和國境內設立的金融資產管理公司、信托投資公司、財務公司、金融租賃公司以及經國務院銀行業監督管理機構批準設立的其他金融機構的監督管理,適用本法對銀行業金融機構監督管理的規定。

    銀監會監管范圍

    2003年頒布實施并于2006年進行部分修訂的《銀行業監督管理法》中將銀行業監管對象主要分為兩種并進行了不完全列舉:一是銀行業金融機構,是指在中華人民共和國境內設立的商業銀行、城市信用合作社、農村信用合作社等吸收公眾存款的金融機構以及政策性銀行;二是參照適用銀行業金融機構監管規定的機構,包括境內設立的金融資產管理公司、信托投資公司、財務公司、金融租賃公司以及經國務院銀行業監督管理機構批準設立的其他金融機構。

    而根據銀監會在網站發布的2014年年報口徑,銀行業金融機構包括政策性銀行、國有控股大型商業銀行、全國股份制商業銀行、城市商業銀行、民營銀行、農村商業銀行、農村合作銀行、城市信用社、農村信用社及其聯社、村鎮銀行、外資銀行、新型農村金融機構、郵政儲蓄銀行、信托公司、信托業保障基金公司;參照適用銀行業金融機構監管規定的機構包括金融資產管理公司、企業集團財務公司、金融租賃公司、汽車金融公司、消費金融公司、貨幣經紀公司等。

    中國人民銀行統計口徑

    1. 人民銀行2014年9月發布的《金融機構編碼規范》顯示,銀行及其他由銀監會批準設立的金融機構包括:銀行、城市信用合作社、農村信用合作社、農村合作銀行、農村商業銀行、村鎮銀行、農村資金互助社、財務公司、信托公司、金融資產管理公司、金融租賃公司、汽車金融公司、貸款公司、貨幣經紀公司。以上共計涵蓋14類金融機構。

    2.2015年12月人民銀行定期發布的信貸收支報表中,從信貸統計口徑對金融機構進行了詳細列舉,將金融機構分為存款類金融機構和信托投資公司、金融租賃公司、汽車金融服務公司、貸款公司。其中存款類金融機構包括3家政策性銀行、4家中資全國性大型銀行、13家中資中小型銀行、外資金融機構以及郵政儲蓄銀行、城市商業銀行、農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用社、中資財務公司、村鎮銀行。以上共計涵蓋15類涉及信貸統計口徑的金融機構。

    3. 根據2015年1月人民銀行調查統計司存貸款統計修訂口徑,銀行分為兩類:一是銀行業存款類金融機構,包括國家開發銀行及政策性銀行、國有商業銀行、股份制商業銀行、郵政儲蓄銀行、城市商業銀行、農村商業銀行、農村合作銀行、村鎮銀行、外資銀行、農村信用社、農村資金互助社和企業集團財務公司;二是銀行業非存款類金融機構,包括信托投資公司、金融租賃公司、汽車金融服務公司、貸款公司、消費金融公司、貨幣經紀公司。以上共計涵蓋18類金融機構。

    綜上所述可以看出,中國現有的相關法律及制度未對“銀行業”進行明確界定;貨幣當局和監管當局根據自身管理范圍區分不同口徑對金融機構進行了列舉。

    國際上關于銀行業金融機構界定沒有統一標準

    有明確界定的國家、地區和組織包括法國、中國香港和國際貨幣基金組織等

    法國的《銀行業法》對銀行業務及開展銀行業務的機構進行了規范:一是銀行業務包括吸收公眾資金、開展授信業務以及支付手段的提供和管理,吸收公眾資金指從第三方接受資金、以自己名義使用并負有償還義務,但不包括合伙企業吸收合伙資金、股東、員工及高管提供資金。二是經營銀行業務的法人為信貸機構,根據獲得許可范圍大小,分為銀行、互助或合作銀行、儲蓄和公積金機構、市政信貸銀行、金融公司或者專業金融機構,其中前四個機構可以吸收活期或兩年期內的公眾存款,金融公司和專業金融機構則不被允許。

    中國香港地區通過《銀行業條例》對“銀行業務”進行了界定,區分銀行與其他金融機構的主要標準也是吸收存款。香港金融管理局負責監督所有吸收存款的機構(證券及期貨事務監察委員會和保險監理處分別監管證券市場和保險市場業務及機構),對銀行實行三級發牌制度,根據三級牌照制定差異化監管規范:一是持牌銀行,經營往來及儲蓄業務,接受公眾任何數額和期限的存款,以及支付或接受客戶支票;二是有限制牌照銀行,從事商業銀行及資本市場業務,接受50萬港元或以上任何期限的存款;三是接受存款公司,從事私人消費信貸、證券等業務,只可接受10萬港元以上最初存期最少3個月的存款。

    國際貨幣基金組織(IMF)的統計分類將存款性公司分為中央銀行和其他存款性公司,其中其他存款性公司為主要從事金融中介業務和發行包含在該國廣義貨幣概念中的負債的所有居民金融公司(中央銀行除外)和準公司。具體包括商業銀行、商人銀行、儲蓄銀行、儲貸協會、房屋互助協會和抵押貸款銀行、信用社和信用合作社、農村和農業銀行、主要從事金融性公司業務的履行支票公司。上述機構分類主要服務于IMF數據統計,不具有規范性含義。

    沒有明確界定的包括英國、新加坡、美國等國家

    英國沒有對“銀行業”金融機構進行明確界定,區分銀行與其他金融機構的主要標準是是否吸收存款。英國銀行是混業經營,可同時經營證券業務和保險業務;英國本國沒有獨立的證券公司,證券公司業務均從屬于銀行。

    新加坡也沒有對“銀行業”金融機構進行明確界定,區分銀行與其他金融機構沒有統一標準,部分銀行機構(如離岸銀行)不能吸收存款。新加坡實行綜合監管,新加坡金融管理局監管所有金融機構和整個金融市場。涉及吸收存款的機構主要有三類:一是商業銀行,其中全面牌照銀行可接受各類存款,限制執照銀行不能接受儲蓄存款且定期存款不能低于25萬新元,離岸銀行不準接受新加坡元存款,只能經營外匯交易;二是金融公司,通常是銀行的附屬公司,可以接受定期和儲蓄存款;三是郵政儲蓄銀行,由政府設立鼓勵國民儲蓄,提供儲蓄財務服務,可做房屋貸款。

    美國立法體系龐雜,區分銀行與其他金融機構沒有統一標準,吸收存款也不是定義銀行或銀行業的唯一標準?!度珖糟y行法案》定義的銀行業務包含接受存款、買賣外匯、鑄幣和金銀、發放貸款、票據發行及貼現等業務。美國存款機構分為州和聯邦注冊,并由聯邦政府或州政府對各存款機構實施監管。聯邦層次的監管者有貨幣總監署、美國聯邦儲備局和聯邦存款保險公司,其中貨幣總監署監管美國國民銀行和外國銀行分行;美聯儲是美國的中央銀行,監管州銀行、銀行控股公司和金融控股公司。

    綜上所述可以看出,目前各國家、地區或國際金融組織對銀行業、銀行業金融機構的界定沒有明確、統一標準。各國銀行業金融機構經營范圍有所不同,有些國家對“銀行業”的概念做了界定,或者對具體銀行業務的范圍做了列舉,有些國家沒有使用或者界定“銀行業”或“銀行業金融機構”范疇。同時,吸收存款是銀行業最主要的負債來源。經營存款業務作為銀行業的構成元素受到廣泛的認可,只是在對存款或接受存款的認定范圍上有不同程度的差異,部分國家和地區(新加坡、中國香港)根據不同機構牌照對存款的金額或期限進行明確規范,部分國家(法國)認為合伙人、股東、員工及高管提供資金不屬于公眾存款。另外,銀行業以自身名義承擔存款償付義務。一般意義上講,銀行業機構吸收的存款是以自己的名義使用,并應按約定要求返還本金和收益。

    從負債方界定中國銀行業金融機構的初步設想

    為規范和完善銀行業金融機構經營管理行為,建立健全統一的監管標準和監管體系,建議中國結合國際監管經驗、本國當前監管環境及下一步金融監管目標,由現階段機構立法逐步轉向行為立法與機構立法共同導向,以維護公平有序的金融體系為目的,從負債業務對“銀行業金融機構”進行界定和規范,從相同法律關系經營行為的角度進行立法整合。

    銀行業金融機構界定及核心要素

    依據國際上銀行業立法和監管實踐經驗,結合遵循銀行的基本職能和業務屬性,我們建議將“銀行業金融機構”界定為:可以吸收存款、發放貸款,并以自身信用承擔債務償付責任的企業法人。

    1. 核心要素之一:吸收存款

    接受存款作為銀行業的構成元素受到各國普遍認可,可參照國外做法將是否能吸收存款作為界定和監管銀行業金融機構的主要標準。存款業務是指銀行業金融機構經批準從事的按約定形式、期限、利率等條件有償吸收單位和個人貨幣資金的經營活動。

    存款的吸收范圍是公眾存款。一是吸收公眾存款是指向社會不特定對象吸收資金、出具憑證,并承諾在一定期限內還本付息的行為,包括儲蓄存款(個人存款)和對公存款、人民幣存款和外幣存款。公眾存款不是成員單位、股東、股東境內子公司等特定對象的存款,其監管目的是保護金融消費者的利益,存款人即銀行的債權人指的應是不特定的大眾。二是不含同業存款,無論從人民銀行、銀監會的統計口徑和監管口徑,還是從國際銀行經營實踐來看,均無同業存款項目,同業業務相關數據均在同業往來項下而非存款項下予以反映,且同業存款也不屬于存款保險制度中的被保險存款。

    另外,從存款分類標準來看,根據存款金額大小,分為大額存款和小額存款,大、小額存款具體金額由國務院銀行業監督管理機構進行規定和調整。此外,按期限劃分,包括活期存款、定期存款、通知存款;按存款來源劃分,包括個人存款、企事業存款、財政存款、保證金存款等。

    2. 核心要素之二:以自身信用承擔債務償付責任

    信用中介是商業銀行的基本職能,通過吸收存款等負債業務,集中社會閑散資金并投向社會經濟各個部門。銀行作為貨幣資本的借入者(債務人)和貸出者(債權人)實現貨幣資本的融通,在這個過程中,銀行是以自身信用參與其中,享有債權受償權利和承擔債務償付責任。

    銀行業金融機構具體范圍

    根據以上對“銀行業金融機構”的界定及中國現階段金融機構主要形態,符合“銀行業金融機構”定義的包括:政策性銀行、全國性商業銀行、城市商業銀行、農村商業銀行、其他比照管理的商業銀行、集團財務公司、融資租賃公司、消費金融公司、汽車金融公司等。此外,外資銀行、信用合作社適用“銀行業法”有關規定;另由于貨幣經紀公司、第三方支付公司、信用卡公司、征信公司等單牌照公司雖不經營存貸款業務,但主要服務于銀行業機構或專門從事某一類銀行業經營行為,也可以將其比照“銀行業法”進行規范。

    1. 從各類銀行業金融機構主要負債情況來看,銀行業金融機構可劃分為商業銀行、政策性銀行、有限牌照銀行,從主要負債業務范圍看,商業銀行主要負債業務范圍是吸收存款;政策性銀行的主要負債業務范圍是吸收大額存款(對公存款)、發行債券及大額存單;有限牌照金融公司的主要負債范圍是吸收限定金額以上大額存款,且期限不得短于3個月。

    2. 應該將政策性銀行納入“銀行業金融機構”范疇,主要原因一是根據《大額存單管理暫行辦法》(人民銀行公告[2015]第13號),大額存單是由銀行業存款類金融機構面向非金融機構投資人發行的記賬式大額存款憑證,屬于一般性存款,國家開發銀行作為全國性市場利率定價自律機制成員單位,符合人民銀行要求的大額存單發行人條件,具備大額存單發行人資格,政策性銀行面向社會公眾發行存款憑證的監管限制將被打開。二是根據人民銀行信貸收支統計表,截至2015年12月末,三家政策性銀行單位存款(即對公存款)項下余額2.41萬億元??梢?,雖然政策性銀行不被允許吸收公眾存款(儲蓄存款),但基于貸款留存、企業合作等實際經營需求,具備有限的存款吸收職能。

    3. 銀行業金融機構不包括四類機構:一是信托投資公司。根據《信托法》(主席令第50號,2001年10月1日施行)以及《信托公司管理辦法》(銀監會令2007年第2號),信托公司不得開展除同業拆入業務以外的其他負債業務,且投資損失由委托方而非信托公司承擔??紤]到信托公司沒有經營存款或者發放貸款的許可,也沒有信用中介職能,因而不在“銀行業金融機構”涵蓋范圍。二是金融資產管理公司。根據《金融資產管理公司條例》(國務院令第297號)以及《金融資產管理公司監管辦法》(銀監會等五部委發布,2015年1月1日施行),金融資產管理公司的資金來源包括發行金融債券、向金融機構借款、劃轉人民銀行發放給國有銀行的部分再貸款。金融資產管理公司沒有經營存款的許可。三是小額貸款公司。小額貸款公司是由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立,不吸收公眾存款,經營小額貸款業務的金融機構,未納入銀監會或人民銀行系統監管,基本由地方金融辦牽頭,或由跨部門的協調(領導)小組來承擔監管職能。小額貸款公司資金來源渠道較窄,在“只貸不存”制度框架下,主要以股東投入的自有資本放貸,與通過吸收存款放貸具有本質區別,因此也不認為屬于“銀行業金融機構”。四是融資平臺類互聯網金融企業(不含第三方支付公司)。近年來網絡借貸、眾籌融資、電商小貸等形式的互聯網金融迅速發展,多種風險隱患時有發生并正在積聚,配套法律法規和監管制度仍為空白,應從立法上與時俱進加以規范。雖然有些互聯網金融企業開展的融資(平臺)類業務(如個體網絡借貸(P2P)業務、眾籌業務等)已經實質體現為金融行為,但由于其募集的資金并非公眾存款,且僅提供融資融通平臺,并非以自身信用承擔債務風險,與“銀行業金融機構”有所區別,屬于非銀行業金融機構。

    從負債方界定銀行業金融機構的重要意義:

    一是推動監管目標實現的需要。當前國內金融監管體系主要還是面向機構的監管,即從金融機構的牌照類型及法律屬性(如銀行、證券、保險)的角度出發對監管機構進行劃分,并由不同監管機構分別實施監管,對部分非銀行業機構從事類銀行業務或者對金融機構交叉業務可能出現監管空白或過度監管,滋生了部分機構監管套利的空間。在越來越多的金融機構開展跨業經營、提供各類金融服務的情況下,金融監管模式有必要進一步實現機構監管向功能監管與機構監管并重的轉變。按照負債業務界定銀行業金融機構并據此頒發不同牌照開展有效監管,有利于拓寬監管視角,完善金融監管體系,避免部分機構監管套利,維護金融市場公平有序。

    二是彌補政策性銀行的立法空白。政策性銀行可開辦許多傳統商業銀行主營業務,如貸款、同業拆借等,而其資金來源具有特殊性和非市場性,且經營業務強調政策需要,不太強調盈虧,虧損會由國家補貼,享有財政隱性擔保,因此政策性銀行在銀行業市場上被認為具有占優的、壟斷的競爭實力。目前我國尚無專門的政策性銀行立法,可借此次修法契機對政策性銀行經營行為、內部控制、資本約束、公司治理等方面進行立法規范,在《銀行業法》中明確政策性銀行的法律地位、權益和約束,進一步完善我國金融監管法律體系,彌補監管立法空白。

    三是彌補互聯網金融的立法空白。深圳微眾銀行和浙江網商銀行已得到開辦民營銀行的許可并于2015年掛牌開業,經營范圍包括吸收公眾存款、發放貸款、支付結算、銀行卡、外匯、票據等業務。與傳統商業銀行相比,新興的網絡銀行和第三方支付公司等互聯網金融辦理業務無需物理網點,但具有傳統業務無法比擬的覆蓋面廣、服務便利、交易成本低等諸多優勢,也意味著各項風險將蔓延更快、集聚力更強。目前互聯網金融業務立法和監管存在諸多空白,且自身管理能力較弱、風險意識也有待提高。為預防互聯網金融的潛在風險,亟需監管層盡快完善立法和監管,更好地促進互聯網金融業務的持續健康發展。

    關鍵詞: 負債方 銀行業 金融機構
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